推进精细化地方立法需要精益求精的工匠精神

时间:2019-05-10 17:15:00

◎ 李长奉

 

近些年来,工匠精神成为社会热词。从写进《政府工作报告》,到列入质量发展纲要行动计划,可以说,工匠精神不仅是一个行业术语,也是一种政策导向,更逐渐发展成为一种社会共识。

地方立法是国家立法的重要补充。2015年以来,安阳市人大常委会强化质量意识,牢牢把握提高立法质量这个关键,坚持科学立法、民主立法、依法立法,加强重点领域立法,推进精细化立法,较好地发挥了立法在改革发展中的引领和推动作用。坚持科学立法,强化质量意识,推进精细化立法,尤其需要工匠精神。在近期召开的全省提高立法工作质量和效率座谈会上,省人大常委会副主任王保存强调,“要发扬精益求精、追求卓越的‘工匠精神’,对法规的每一条每一句每个字都要精心打磨,使每一部法规都能成为精品。”

然而,在地方立法工作中,明确什么是工匠精神、怎么培养工匠精神,还需要进一步破题。在推进地方立法过程中,坚持科学立法,要求立法工作者追求匠心的责任担当;牢牢把握提高立法质量这个关键,要求立法工作者凝聚探索工匠精神的内涵、涵养工匠的精神气质。

法治在本质上是良法之治。良法不会自然形成,要找准科学立法的着力点,必须弘扬工匠精神,提高立法质量,这样才能实现良法善治。科学立法既是立法的基本原则,也是衡量良法性质的判断标准之一。立法虽是人类为解决利益冲突与矛盾、实现有序共处的自我规制与约束的表现,但人的主观能动性的发挥需要尊重规律并按照规律办事。为此,科学立法要求立法者要尊重立法规律和法律的特质,不仅要重视权利与义务的合理分配,而且也要注重立法过程诸环节的科学性,克服和避免主观立法及违背法律形式要求的做法。

首先,立法要遵循社会发展的客观规律,反映社会历史发展的客观要求,使制定出的法律合乎其所要调整的利益关系。如新时代法律的制定,就要基于我国社会主要矛盾的变化及新的战略与目标,以避免法律与社会发展进程的脱节。

其次,立法要把握好时机,切忌突击立法或滞后立法。法律作为协调社会利益关系、约束人们行为的强制性规范体系,立法要恰如其时,既不能在利益冲突与矛盾未被深刻认识与把握时盲目立法,也不能在利益冲突与矛盾尖锐需要规范调节时迟滞立法。

再次,立法要合乎法律规范的形式要求。法律是具有严密逻辑结构的行为规则,包括假定条件、行为模式、法律后果,所以,法律条款的规定既要明确具体,又要具有同一性,也就是说,不仅同一部法律体系内部各条款之间不能相互冲突,而且也要注意与已颁布的其他法律规定协调一致。

2015年来,我们紧紧围绕提高立法质量这个总目标,不断探索新的工作思路,畅通工作渠道,在追求立法工匠精神的道路上进行了积极尝试。

一是坚持规划先行。法规立项的好坏,直接决定着立法工作的成败,可以说法规立项做好了,立法工作就成功了一半。我们坚持编制三年立法规划、五年立法规划和年度立法计划,对指导立法实践发挥了积极作用。2015年以来,经报请市委同意,市人大常委会编制了《安阳市人大常委会2016-2018年立法规划》《安阳市人大常委会2018-2022年立法规划》《安阳市人大常委会2016、2017、2018、2019年度立法计划》。在法规立项上,我们还学习借鉴其他地市好的经验,探索建立法规项目库管理制度。市人大法工委将从各个方面征集到的立法议案或者立法建议等,经过一定的分析研究,报市人大常委会主任会议同意,列入市人大常委会法规项目库,变静态的规划管理为动态的项目库管理,实现对法规项目管理的常态化。通过对项目库内的法规项目进行不断的调研、论证,将成熟的法规项目列为立法计划项目,对新征集到的建议项目及时补充到项目库,经论证不适合立法的项目从项目库中移除,使法规项目库不断更新、完善,实现常态化、动态化管理,为编制年度立法计划提供项目支持。该制度的建立,有效解决了市人大常委会立法规划执行率不高的问题。

二是建立规章先行、委托起草制度。为助力良法善治,新修订的《立法法》第八十二条第五款对“先行制定地方政府规章”作出了授权性规定,这是规章先行制度在立法上的直接体现。结合我市经济社会发展实际,对因行政管理迫切需要但制定地方性法规尚不成熟的事项,我们建议先行制定政府规章,根据规章施行两年后的效果再判定是否需要制定地方性法规。例如,已列入《安阳市人大常委会2018-2022年立法规划》的《安阳市政务服务管理条例》,市政府按照规章先行制度正在落实。该制度的建立,将大力推进我市立法的科学化进程,随意立法、盲目立法等问题将得到有效遏制。同时,我们尝试建立委托第三方起草法规草案的工作机制。例如,在制定《安阳市大气污染防治条例》过程中,我市首次采用了第三方(河南兴亚律师事务所)与管理部门相结合的立法机制,聘请有深厚理论功底的专家(团队)参与立法工作,借用专家智商提高立法质量,充分发挥他们专业理论素养高的特点,且以第三方局外人的身份起草地方性法规,有利于遏制立法中的利益驱动、拓宽法规起草途径,提高社会公众参与度,有利于从立法源头上保障地方性法规的公正和权威。

三是完善常委会审议机制。为了提高法规的审议质量,从审议的次数和时间上进行了改进,列入常委会会议议程的地方性法规案,一般经两次常委会会议审议,且两次审议的时间间隔不少于四个月。为了促使常委会组成人员能够更加深入细致的审议条例,在审议的程序上,要求对法规草案进行逐章宣读、逐条审议。

四是探索实践暂缓审议工作机制。《安阳市城镇居民二次供水管理条例》是2018年的审议项目,在初审《条例(草案)》过程中,从可行性、合法性等方面分析,草案对一些涉及人民群众利益的重要问题、关键环节论证不够充分,征求意见不够广泛,经市人大常委会主任会议研究,决定当次常委会会议暂缓审议,待修改完善后交由下次常委会会议审议,这是常委会充分发挥立法主导作用的一次有益尝试。

 五是统筹处理先行审议与统一审议的关系。一方面,注重发挥有关专门委员会与起草部门联系密切、了解相关专业领域情况的独特优势,初审时提出专业的审议意见,为统一审议工作莫定基础。另一方面,按照区分重点、各有侧重的原则,有关专门委员会侧重对条例草案的合理性、可行性进行审议,法制委员会侧重对合法性、合理性和可行性等进行全面审议。

六是坚持立法公开最大化。对审议的每一部法规草案都在安阳日报和安阳人大网站等媒体网站上全文公开征求意见,还通过组织立法调研和召开座谈会、论证会以及问卷调查、市民大讨论等多种形式,全面征求各级政府及有关部门、政府法律顾问、各级人大代表、政协委员、立法咨询委员、有关领域专家、管理相对人以及社会公众对草案的意见和建议,更广泛地凝聚社会共识,为法规的制定与实施奠定了坚实的民意基础。例如,在《安阳市城镇居民二次供水条例》制定过程中,常委会专门设计了涵盖水价、水质、检测、消毒等25个方面问题的入户调查问卷,共调查201个涉及二次供水的小区和13家涉及二次供水的单位,走访业主10326户,涉及居民3.4万人,电话访问了142家物业公司,形成了长达46页的社会调查报告,清晰准确地反映了业主、物业公司、涉水单位等各方面对二次供水的意见和建议。这一生动实践,拓展了公众参与地方立法的渠道和途径,用群众的智慧校准立法的方向、解决立法的难题、保障立法的质量,在我市立法进程中具有显著的里程碑意义。

安阳市自2015年7月被赋予地方立法权起,至今,已走过了四年的历程。四年来,市人大常委会始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,按照围绕中心、服务大局、急需先立、突出重点的总体思路,紧紧围绕全市经济社会发展中心工作,积极推进科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量,妥善处理好“需要与可能、数量与质量”的关系,制定出台了4部地方性法规,取得了较好的成绩,为推进依法治市提供了有力的法治保障。

由此可见,工匠精神并不虚无缥缈,更非空洞无物,而是能够转化为立法工作者孜孜以求的精神品质、立法中一丝不苟的程序标准和社会上崇尚法治的良好氛围。

 “把简单的事情重复做,把重复的事情精致做”。我们所工作的、展示的,或许只是对工匠精神的朴素诠释。但我们相信,如果每个立法工作者都能够重新审视地方立法的价值,就一定能进一步弘扬工匠精神、厚植工匠文化,推动地方立法工作高质量发展。

(作者系市人大常委会法工委主任)